dret municipal c. nom. m.

Dret dels municipis i de les altres entitats que integren l’Administració local d’un territori.

L’ordenament positiu d’aquest dret constitueix l’anomenat règim local.
     El dret municipal medieval, construĂŻt sobre les restes del dret romĂ  i visigòtic, forma part del complex entramat que constitueix l’estructura polĂ­tica de l’edat mitjana, en la qual els furs i els privilegis municipals coexisteixen amb el feudalisme i el poder reial.
     Durant els segles xiii i xiv, les llibertats municipals reben un fort impuls dels reis. A Catalunya n’és un exemple assenyalat el privilegi conegut com a Recognoverunt proceres, atorgat a Barcelona per Pere II el Gran el 1283. L’equilibri del règim municipal entre, d’una banda, els braços populars —mercaders, artistes i menestrals—, i, de l’altra, la burgesia local o ciutadans honrats s’assoleix el 1455. Però la proporcionalitat entre estaments es comença a trencar a favor del segon grup a final del mateix segle xv.
     El 1498 Ferran II el Catòlic admet la petita noblesa —cavallers— al Consell de Cent de Barcelona. La noblesa pròpiament dita en passa a formar part a partir del 1621, amb Felip III, i creix progressivament en nombre. El 1708, en plena Guerra de SuccessiĂł, l’arxiduc Carles d’Àustria decreta l’entrada dels grans d’Espanya al govern de la ciutat de Barcelona. En realitat, doncs, l’extensiĂł a Catalunya del règim municipal de Castella, establerta en els Decrets de Nova Planta del 1714, es produeix en un moment en què de la democrĂ cia i de l’autonomia medievals dels municipis catalans ja no en quedava gairebĂ© res.
     La Il·lustraciĂł i les reformes municipals endegades el 1766 per Carles III posaren, tanmateix, algunes de les bases del nou municipalisme, que s’iniciĂ  amb la ConstituciĂł de Cadis.
     La ConstituciĂł del 1812 optĂ  decididament pel model francès de considerar municipi estricte totes les poblacions de mĂ©s de mil habitants, d’uniformar el règim local i de sotmetre les diputacions provincials al Govern central. El retorn de l’absolutisme ajornĂ  l’establiment del règim local fins que, amb el Trienni Constitucional i la InstrucciĂł del 3 de febrer de 1823, comença el nou dret municipal espanyol.
     Posteriorment, el centralisme i, un altre cop, l’absolutisme s’amalgamen en les Instruccions del 30 de novembre de 1833 d’establiment de la divisiĂł provincial i de regulaciĂł dels subdelegats de foment, antecedent dels governadors civils. El centralisme es consolida amb els moderats i les Lleis municipal i provincial del 8 de gener de 1845 que promulguen. I amb la Llei de l’1 de maig de mateix any, de desamortitzaciĂł civil, els municipis perden una bona part de llur patrimoni i bĂ©ns comunals.
     Com a fruit immediat de la RevoluciĂł del 1868 i la ConstituciĂł del 1869, la Llei municipal del 20 d’agost de 1870 introdueix en el règim local espanyol els principis de democrĂ cia, autonomia i descentralitzaciĂł propis del municipi i de les altres entitats locals territorials. La RestauraciĂł no triga gaire a tornar al centralisme, amb les modificacions introduĂŻdes en la Llei del 1870 per la Llei del 16 de desembre i la refosa posterior del 2 d’octubre de 1877, desprĂ©s substituĂŻda, pel que fa a les provĂ­ncies, per la Llei del 29 d’agost de 1882.
     Abans de finalitzar el segle xix s’iniciĂ  un llarg procĂ©s de reforma del règim local espanyol, en què destaca el projecte d’Antoni Maura del 1907, amb el qual s’intenta posar fi al caciquisme, introduir una certa descentralitzaciĂł i modernitzar l’AdministraciĂł municipal per tal d’atendre la demanda creixent de serveis locals.
     Els intents reformadors posaren fi a la dictadura de Primo de Rivera, durant la qual s’aprovaren, tanmateix, l’Estatut municipal del 8 de març de 1924 i l’Estatut provincial del 20 de març de 1925, obra de Calvo Sotelo, i directament inspirats en el projecte de Maura. No obstant això, la contradicciĂł palesa entre dictadura i autonomia local reduĂŻren al mer nominalisme les bones intencions d’ambdues normes.
     Sense grans modificacions envers el contingut dels estatuts del 1924 i del 1925, la Segona RepĂşblica va aprovar la Llei municipal del 31 d’octubre de 1935. AixĂ­ mateix, a l’empara de la distribuciĂł de competències entre l’Estat i les regions establerta per la ConstituciĂł espanyola del 9 de desembre de 1931 i de l’Estatut d’autonomia de Catalunya del 15 de setembre de 1932, el Parlament va aprovar la Llei municipal de Catalunya, promulgada parcialment durant els anys 1933 i 1934. Cal dir que, malgrat que la competència exclusiva en matèria de legislaciĂł local es desprenia de l’article 16 de la ConstituciĂł del 1931, l’article 10 de l’Estatut del 1932, en una concepciĂł aleshores ja encertada de la garantia institucional de l’autonomia local, impedia a la legislaciĂł catalana reduir l’autonomia a lĂ­mits inferiors dels fixats per la legislaciĂł general de l’Estat.
     Iniciat amb un avantprojecte redactat per una comissiĂł jurĂ­dica assessora, de la qual va ser ponent Josep M. Pi i Sunyer, el procediment d’aprovaciĂł de la Llei municipal catalana tenia una participaciĂł cĂ­vica rellevant, que es va plasmar en el CongrĂ©s Municipalista que va tenir lloc a Barcelona el mateix 1933. Durant el franquisme, el règim local que es va establir amb un primera Llei de bases de règim local del 1945, articulada el 1950 i amb unes altres bases del 1953, va ser objecte d’una articulaciĂł i d’una refosa definitives pel Decret del 24 de juny de 1955; en el desplegament reglamentari hi destaca el Reglament estatal de serveis de les corporacions locals, aprovat pel Decret del 17 de juny de 1955. Ben bĂ© a les acaballes del règim, el 19 de novembre de 1975 es va aprovar una Llei de bases de l’estatut del règim local, que va arribar a ser parcialment articulada pels reials decrets 3250/1976, del 30 de desembre, i 3046/1977, del 6 d’octubre.
     Una vegada promulgada la ConstituciĂł espanyola (CE) del 1978, la Sentència del Tribunal Constitucional (STC) del 2.2.1981 i la Llei 40/1981, del 28 d’octubre, sobre el règim jurĂ­dic de les corporacions locals, van adequar d’urgència el règim local encara en vigor al nou ordre constitucional. I Ă©s amb la Llei 39/1978, del 17 de juliol, d’eleccions locals, que l’abril del 1979 se celebren les primeres eleccions municipals democrĂ tiques.
     Tot i la ubicaciĂł del dret municipal en el si del dret administratiu, el carĂ cter representatiu de les entitats locals, l’autonomia que tenen constitucionalment garantida i la rellevĂ ncia que tenen en l’organitzaciĂł territorial —tant de l’Estat com de les comunitats autònomes (CA)— obliguen el dret constitucional i, en particular, el dret autonòmic, a ocupar-se tambĂ© de l’AdministraciĂł local. Una part substancial del dret municipal, les hisendes locals, constitueix tambĂ© una especialitat del dret tributari i financer. AixĂ­ mateix, el municipi Ă©s subjecte destacat en altres especialitats del dret administratiu, com sĂłn el dret urbanĂ­stic i el dret ambiental. En definitiva, el dret municipal Ă©s un bon exemple de la interpendència cada cop mĂ©s estreta i necessĂ ria entre les diferents branques del dret pĂşblic.
     La naturalesa d’administracions pĂşbliques, el carĂ cter directament representatiu i l’autonomia de les entitats locals que configuren l’anomenat autogovern o autoadministraciĂł fan que el dret municipal tingui algunes notes diferencials respecte del dret administratiu general. I això passa, precisament, perquè les altres administracions pĂşbliques, estatal i autonòmica no tenen aquesta representativitat directa i romanen subordinades al poder executiu. La democrĂ cia i l’autonomia locals expliquen que, juntament amb les fonts heterònomes del dret municipal, hi hagi tambĂ© fonts autònomes, constituĂŻdes per les ordenances locals, que, malgrat llur rang reglamentari, no estan sotmeses a la tĂ­pica relaciĂł jerĂ rquica envers els altres ordenaments, estatal i autonòmic. De fet, el dret general deixa que sigui aquest dret municipal autònom el que reguli les relacions socials que li sĂłn pròpies. AixĂ­, la legislaciĂł civil remet determinades relacions de veĂŻnatge a reglaments i usos del lloc; i la legislaciĂł urbanĂ­stica faculta el municipi per a produir plans i normes pròpies ajustats a la realitat de cada poble o ciutat.
     En aquest mateix sentit, hi ha competències locals que no es refereixen nomĂ©s a l’organitzaciĂł i a la prestaciĂł de serveis pĂşblics als veĂŻns, sinĂł que tambĂ© regulen relacions jurĂ­diques entre aquests i l’entitat local o, fins i tot, dels veĂŻns entre si, com Ă©s el cas de les competències i les ordenances locals referides a la via pĂşblica o als mercats municipals.
     El règim local postconstitucional estĂ  marcat, d’una banda, per l’autonomia constitucionalment garantida pels articles 137 i del 140 al 142 de la CE, i, de l’altra, per la distribuciĂł de competències entre l’Estat espanyol i les CA, les pautes de la qual sĂłn regulades pels articles 148.1.2, 149.1.18 i 152.3 de la CE. AixĂ­ mateix, cal tenir tenir en compte que, amb la naturalesa de tractat internacional determinada per l’article 96 de la CE, les Corts Generals ratificaren la Carta Europea de l’Autonomia Local, aprovada pel Consell d’Europa el 15 d’octubre de 1985.
     Les bases del règim local, a les quals es refereix l’article 149.1.18 de la CE esmentat com a competència exclusiva de l’Estat, sĂłn regulades per la Llei reguladora de les bases del règim local (LRBRL), complementada pel Reial decret legislatiu 781/1986, del 18 d’abril, que aprova el text refĂłs de les disposicions legals vigents en matèria de règim local (TRRL).
     Pel que fa la suficiència financera establerta per l’article 142 de la CE, el text refĂłs de la Llei reguladora de les hisendes locals (LRHL), de l’Estat. La regulaciĂł de les eleccions municipals forma part de la Llei orgĂ nica del règim electoral general (LOREG).
     Com a administracions pĂşbliques que sĂłn, les entitats locals tambĂ© es regeixen per la Llei de règim jurĂ­dic de les administracions pĂşbliques i del procediment administratiu comĂş. L’article 9.8 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya del 1979 (EAC), atribueix a la Generalitat de Catalunya el desplegament de les bases estatals i l’article 6 considera els municipis, les comarques i altres entitats locals elements de l’organitzaciĂł territorial de Catalunya.
     En aplicaciĂł d’aquests preceptes estatutaris, la legislaciĂł catalana Ă©s constituĂŻda per la Llei municipal i de règim local de Catalunya (LMRLC), en relaciĂł amb la qual es va dictar la STC 331/1993, del 12 de novembre. A mĂ©s, el Parlament ha promulgat la Llei 6/1987, del 4 d’abril, d’organitzaciĂł comarcal de Catalunya, la Llei 5/1987, del 4 d’abril, sobre el règim provisional de les diputacions provincials, i la Llei 7/1987, del 4 d’abril, sobre la conurbaciĂł de Barcelona. En la STC 32/1981, del 28 de juliol, en relaciĂł precisament amb la Llei catalana 6/1980, del 17 de desembre, de prĂ ctica supressiĂł de les diputacions provincials, es va formular la idea de garantia institucional de l’autonomia local. En virtut d’aquesta garantia, les competències i l’organitzaciĂł de col·lectivitats locals no poden dependre de la interpretaciĂł de cada comunitat autònoma. L’autonomia de les entitats locals territorials instituĂŻdes per la CE —municipi, provĂ­ncia i, segons el cas, illa—, Ă©s de carĂ cter general i configura un model d’organitzaciĂł territorial de l’Estat, que explica que sigui l’Estat espanyol el que tĂ© la competència de fixar les bases del règim local. En aquest sentit, la STC 214/1989, del 21 de desembre, sobre l’LRBRL, estableix que el règim local constitueix «el règim jurĂ­dic de les administracions locals».
     En aquesta doctrina del Tribunal Constitucional, la garantia institucional d’autonomia local fonamenta l’atribuciĂł de competències a l’Estat espanyol en matèria de règim local. AixĂ­, s’integra en les bases del règim jurĂ­dic de les administracions pĂşbliques, la garantia de l’autonomia local, i impedeix que les CA puguin delimitar aquesta autonomia mitjançant el dret pĂşblic que tenen. Per tant, no Ă©s aquesta la funciĂł constitucional per la qual fou elaborada la figura de la garantia institucional, sinĂł que va ser genuĂŻnament concebuda com un mecanisme de limitaciĂł a l’òrgan legislador, i no com un criteri ordinari de distribuciĂł de competències. Tanmateix, segons el que estableix la STC 27/1987, del 27 de febrer, les bases estatals no poden imposar un règim local uniforme, sinĂł que han de permetre a les CA, amb competències legislatives per a fer-ho, que es puguin dotar d’un ordenament local propi.
     En aquest sentit, i tal com estableixen els articles 2 i 25.2, 26 i 36 de l’LRBRL i confirma l’esmentada STC 214/1989, la concreciĂł de les competències locals queda tramesa a la corresponent legislaciĂł sectorial, estatal o autonòmica, d’acord amb el sistema constitucional de distribuciĂł de competències i l’Estatut d’autonomia de cada CA. Precisament en aquesta atribuciĂł sectorial de competències als ens locals, l’òrgan legislador estatal o autonòmic hauria de tenir ben present la garantia institucional d’autonomia local, tant per a no lesionar-la, com per a atribuir un grau de competència que faci real i efectiva aquesta autonomia. La intervenciĂł sobre l’organitzaciĂł i les competències de les entitats roman, doncs, repartida entre Estat i Generalitat. No es tracta, doncs, d’una qĂĽestiĂł interna de cada CA, sinĂł que —com indica la STC 84/1982, del 23 de desembre— tĂ© un carĂ cter «bifront», que fa impossible qualificar el règim local d’intracomunitari o d’extracomunitari. Aquest carĂ cter bifront Ă©s el que permet, entre altres coses, admetre amb normalitat que les entitats locals estiguin subjectes a relacions interadministratives, tant amb l’AdministraciĂł de l’Estat espanyol com amb la de llur CA. No obstant això, hi ha uns tipus d’entitats locals que sĂ­ que tenen mĂ©s relacions amb la Generalitat.
     Segons els articles 42, 43 i 45 de l’LRBRL, les CA poden crear ens locals diferents del municipi i de la provĂ­ncia; es tracta de les comarques i de les Ă rees o entitats metropolitanes, aixĂ­ com de les entitats d’àmbit territorial inferior als municipis o descentralitzades (art. 76 al 83 i 91 al 93 LMLRC). De fet, l’article 5 de l’EAC ja determina la constituciĂł d’aquests ens, tal com autoritza l’article 152.3 de la CE. Recollint una doctrina ja apuntada en la STC 179/1985, del 19 de desembre, la STC 214/1989 assenyala que es tracta d’unes entitats amb un fort grau d’«interiorització» autonòmica, raĂł per la qual l’Estat espanyol n’ha de restar al marge, no solament en la creaciĂł, modificaciĂł i supressiĂł, sinĂł tambĂ© en la determinaciĂł de llurs competències. Tant Ă©s aixĂ­ que la STC 214/1989 va anul·lar l’incĂ­s de l’article 4.2 de l’LRBRL, que, en relaciĂł amb l’article 2 de la mateixa Llei, permetia a l’Estat espanyol d’atribuir competències a aquest tipus d’entitats locals.
     Juntament amb el dret municipal comĂş, hi ha tambĂ© el dret municipal foral i el dret municipal especial. El dret municipal foral Ă©s el que, a partir de l’empara i el respecte que la disposiciĂł addicional (DA) primera de la CE, proclama envers els drets històrics dels territoris forals, i d’acord amb l’Estatut d’autonomia d’Euskadi i la Llei orgĂ nica de reintegraciĂł i millora del règim foral de Navarra, permet que les dues comunitats estableixin llur propi dret municipal, bastant al marge de la legislaciĂł bĂ sica estatal. Els termes de la foralitat del dret local basc i navarrès sĂłn fixats per les disposicions addicionals segona i tercera de l’LRBRL.
     Dins el dret municipal comĂş, el dret local especial pretĂ©n satisfer problemĂ tiques especĂ­fiques de determinades col·lectivitats locals. Els règims especials de «consell obert», regulats pels articles 29 de l’LRBRL i 70 de la LMRLC, tenen llur fonament expressament constitucional a l’incĂ­s final de l’article 140 de la CE. Per tal de desplegar-los, l’article 30 de la LRBRL i els articles del 69 al 75 de la LMRLC determinen com a municipis de règim especial, a mĂ©s dels de consell obert, els de muntanya, els turĂ­stics, els historicoartĂ­stics i els industrials.
     Des d’un punt de vista històric, l’organitzaciĂł administrativa de la Vall d’Aran va tenir caracterĂ­stiques de dret foral que, mĂ©s enllĂ  del Decret de Nova Planta del 1716, va perdurar fins al 1834. En aquest sentit, la DA primera de l’EAC estipula que han de ser «reconegudes i actualitzades les peculiaritats històriques de l’organitzaciĂł administrativa interna de la Vall d’Aran». Tanmateix, en la Llei d’organitzaciĂł comarcal del 1987, l’organitzaciĂł pròpia de la Vall Ă©s determinada com a règim especial, i com a tal, Ă©s regulat per la Llei 16/1990, del 13 de juliol, sobre el règim especial de la Vall d’Aran.
     Per bĂ© que l’article 9 de l’LRBRL impedeix l’aprovaciĂł de normes de desplegament per a una o diverses entitats amb carĂ cter singular, Madrid i Barcelona sĂłn excepcions a aquesta regla. La DA sisena de l’LRBRL regula els termes de la vigència del règim especial del municipi de Madrid fins que no s’aprovi la nova llei especial establerta en l’Estatut d’autonomia d’aquella comunitat. La DA sisena de l’LRBRL mantĂ© tambĂ© la vigència de la Llei de règim especial de Barcelona, del 23 de maig de 1960, que algun dia haurĂ  de ser substituĂŻda per la nova llei especial que estableixen l’article 75 i la disposiciĂł transitòria primera de l’LMRLC. Finalment, la possibilitat que les futures lleis de Madrid i de Barcelona regulin tambĂ© un règim financer especial Ă©s fixada en els articles 141 i 142 del text refĂłs de la LRHL. En la tan esmentada DA sisena de l’LRBRL, tambĂ© es mantenia la CorporaciĂł Metropolitana de Barcelona, creada pel Decret llei 5/1974, del 24 d’agost; tanmateix, la CorporaciĂł Metropolitana va ser suprimida per la Llei 7/1987, del 4 d’abril, per la qual l’AdministraciĂł de la Generalitat va assumir la major part de les competències urbanĂ­stiques, i es van crear dues entitats metropolitanes: la del Transport, i la dels Serveis HidrĂ ulics i del Tractament de Residus.
     Pel que fa a les fonts autònomes del dret municipal, hom pot distingir entre les ordenances i els reglaments, d’una banda, i els costums, de l’altra. Les ordenances municipals contenen normes d’intervenciĂł en les activitats dels veĂŻns; segons el contingut que tenen hom pot distingir les de policia, via pĂşblica, utilitzaciĂł de bĂ©ns demanials, mercats, salubritat, edificaciĂł, indĂşstries, etc. Mitjançant les ordenances fiscals, les entitats locals exerceixen llur potestat tributĂ ria, els lĂ­mits i la relaciĂł amb la llei de la qual van ser establerts en la STC 19/1987, del 17 de febrer. TambĂ© cal incloure entre les disposicions municipals de carĂ cter general, els plans d’urbanisme, sotmesos a l’aprovaciĂł definitiva de l’AdministraciĂł de la Generalitat, en els termes que determina la Sentència del Tribunal Suprem (STS), del 21.2.1994, Repertorio de jurisprudencia Aranzadi (RJA) 1994\1455, i la STS del 25.10.1995 (RJA 1995\7711), quant al control de la legalitat i de l’oportunitat, segons si els interessos en qĂĽestiĂł sĂłn locals o supralocals. Finalment, tambĂ© tenen carĂ cter normatiu els pressupostos i llurs bases d’execuciĂł.
     La potestat sancionadora tambĂ© ha de ser objecte de les ordenances que, en tot cas, han de respectar els principis de legalitat i de tipicitat. La denominaciĂł de reglaments s’acostuma a reservar per a les normes mitjançant les quals l’entitat local exerceix la seva potestat d’autorganitzaciĂł. Mitjançant el reglament orgĂ nic municipal es regula l’organitzaciĂł interna de l’ajuntament, el funcionament dels òrgans que necessita, i es poden crear òrgans complementaris. Els reglaments del servei, a mĂ©s de regular l’organitzaciĂł i la prestaciĂł dels serveis pĂşblics locals, han d’establir tambĂ© el règim de drets i deures dels usuaris.
     Els bans dels l’alcaldes tenen com a finalitat recordar, aclarir o interpretar normes, però no poden innovar l’ordenament local. NomĂ©s en el cas de catĂ strofe o d’infortuni pĂşblic, i a l’empara dels articles 21.1.j de l’LRBRL i 51.1.k de la LMRLC, els alcaldes poden arribar a dictar bans amb carĂ cter excepcionalment normatiu.
     Els costums locals sĂłn una de les principals manifestacions del costum, com a font de dret en el dret pĂşblic. Els costums poden regir la mateixa organitzaciĂł municipal. És el cas dels municipis de consell obert, aixĂ­ com les anomenades comunidades de villa y tierra reconegudes per l’article 37 del TRRL. Una segona dimensiĂł dels costums locals Ă©s l’aprofitament de bĂ©ns comunals, al qual fa referència l’article 75 del TRRL.